Uz ljubazno dopuštenje Strelka Pressa, objavljujemo ulomak iz Modernog urbanog planiranja Johna M. Levyja - riječima ruskog znanstvenog urednika prijevoda Alekseja Novikova, „enciklopediju urbanog planiranja koju je napisao urbanist i urbani urbanist koji podupire gotovo svaku tezu iznijeti upečatljivim primjerom, prije svega svojim."
Zašto planiranje politike?
Iz nekoliko se razloga planiranje obično provodi u vrlo politiziranim uvjetima:
1. Planiranje često uključuje rješavanje problema koji naštete ljudima, poput prirode susjedstva ili kvalitete školskog okruga. Rješenje za planiranje koje vam se ne sviđa može svakodnevno napasti vaš život ako se provodi tamo gdje živite ili radite. Nasilno protivljenje subvencioniranom stanovanju iz predgrađa uglavnom je posljedica strahovanja da će to negativno utjecati na lokalne škole. U nekim su slučajevima ove brige neutemeljene, u drugima nisu, ali u svakom je slučaju lako razumjeti zašto dolazi do emocionalnog izbijanja kada je riječ o nečemu za što stanovnici vjeruju da utječe na sreću i sigurnost njihove djece. Bučno protivljenje javnosti bila je glavna snaga koja je okončala program urbane obnove. Malo izvršnih radnji može proizvesti više emocija od programa koji gradskog stanovnika može natjerati da se iseli iz stana ili preseli posao kako bi, prema riječima jednog autora, "očistio put saveznom buldožeru".
2. Rješenja za planiranje vidljiva su golim okom. Zgrade, ceste, parkovi, nekretnine - mještani ih vide i znaju. Pogreške u planiranju - na primjer, arhitektonske pogreške - teško je sakriti.
3. Postupak planiranja, kao i sve druge funkcije lokalne uprave, odvija se tamo gdje živite. Građaninu je lakše utjecati na postupke lokalnog gradskog vijeća nego na odluke državnog zakonodavstva ili Kongresa. Svijest o potencijalnoj izvedbi potiče sudjelovanje u planiranju.
4. Građani s pravom vjeruju da imaju neko znanje iz planiranja, čak i ako ga nisu službeno proučili. Planiranje uključuje korištenje zemljišta, upravljanje prometom, prirodu same zajednice i druga pitanja poznata lokalnom stanovništvu. Stoga mještani u pravilu ne bezuvjetno vjeruju planerima.
5. Planiranje uključuje donošenje odluka s ozbiljnim financijskim implikacijama. Recimo da gospodin X posjeduje 100 hektara poljoprivrednog zemljišta na periferiji grada. Vrijednost zemljišta na tom području raste i jasno je da će se uskoro intenzivnije koristiti. Ako se komunalna voda i kanalizacija postave uz cestu koja vodi do ove parcele, može se izgraditi u gustoći od 12 stambenih jedinica po hektaru; tako bi cijena jednog hektara bila, recimo, 100 000 američkih dolara. S druge strane, ako ovo mjesto nema pristup javnim uslugama, njegova uporaba bit će ograničena na izgradnju obiteljskih kuća na parcelama od jednog hektara, a cijena zemljišta iznosit će 10 tisuća dolara po hektaru. To znači da gospodin X osvaja ili gubi 9 milijuna dolara, ovisno o tome uključuje li općinski integrirani plan vodu i kanalizaciju za svoje mjesto. Lako se mogu zamisliti slični primjeri u kojima potencijalna vrijednost zemljišta ovisi o zoniranju, proširenju ulica, uređenju zemljišta, vladinoj zgradi, mjerama za zaštitu od poplave itd. Čak i oni koji nemaju drugu nekretninu osim svog doma, mogu s pravom smatrati da imaju značajne financijske interese u odlukama o planiranju. Za mnoge građane jedini značajni izvor vlasničkog kapitala nije bankovni račun ili dionice, već potencijalni prihod od prodaje kuće. Stoga su odluke o planiranju koje utječu na vrijednosti imovine ključne za vlasnike kuća.
6. Pitanja planiranja mogu biti usko povezana s porezima na imovinu. Porez na nekretnine jedan je od glavnih izvora prihoda lokalnih samouprava kao i javnih obrazovnih institucija. Odluke o planiranju koje utječu na razvoj teritorija utječu i na njegovu poreznu osnovicu. Oni utječu na porez na imovinu koji lokalni stanovnici moraju platiti, a najvjerojatnije su značajni iznosi. U 2013. godini ukupan prihod od poreza na imovinu u Sjedinjenim Državama iznosio je 488 milijardi dolara, ili nešto više od 1500 dolara po glavi stanovnika. Razina poreza na nekretnine zabrinjava javnost već dugi niz godina. To dokazuje Pravilnik 13 u Kaliforniji i slični zakoni u drugim državama koji određuju maksimalni porez na imovinu.
Planeri i autoritet
U osnovi, planeri djeluju kao savjetnici. Sam planer nema ovlast pokretati promjene u gradu ili okrugu: dodjeljivati proračunska sredstva, donositi zakone, sklapati ugovore ili otuđivati imovinu. Tamo gdje planeri imaju određena zakonska ovlaštenja (na primjer, u vezi s kontrolom korištenja zemljišta), to ovlaštenje dodjeljuje - i po potrebi oduzima - odgovarajuće zakonodavno tijelo. Dakle, stupanj utjecaja planera ovisi o njegovoj sposobnosti da formulira svoje stajalište, postigne konsenzus i pronađe saveznike među onima koji imaju potrebne ovlasti.
Plan je vizija budućnosti. Planer utječe na događaje do te mjere da ovu viziju može učiniti općenitom. U prvim godinama planiranja, kao što smo primijetili u vezi s čikaškim planom, pretpostavljalo se da planer samostalno izrađuje cjelokupni plan (osim nekih pojedinosti). Tih je godina posao planera bio "prodati" svoje ideje društvu i lokalnom političkom establišmentu. Burnham i njegovi suradnici proveli su upravo tu shemu u Chicagu s velikim uspjehom.
Modernije je gledište da dobri planovi dolaze iz samog društva. S ovog gledišta, pravilna uloga planera je olakšati postupak planiranja i pružiti stručnu prosudbu, umjesto da razvije cijeli plan u cjelini. Postoji nekoliko argumenata u prilog modernom pristupu planiranju. Prvo, izbjegava elitizam. Planer ima određene vještine koje prosječni građanin nema, ali to ne znači da je pametniji od drugih. Drugo, planer (i bilo koja druga osoba ili skupina ljudi) ne mogu imati potpuno i točno razumijevanje interesa stanovništva u cjelini. Nitko osim nas samih ne zna svoje istinske potrebe i sklonosti. Ako je to slučaj, interesi građana mogu u potpunosti biti zastupljeni samo ako su oni uključeni u proces planiranja u ranoj fazi. Treće, može se tvrditi da je vjerojatnije da će se ostvariti plan stvoren uz značajno sudjelovanje građana od plana iste kvalitete koji su razvili isključivo stručnjaci. Samo sudjelovanje u procesu planiranja informira građane o pojedinostima plana. Ako građani svoje vrijeme i energiju posvete planu, pružit će mu veću podršku. Neki "njihov plan" pretvorit će se u "naš plan". Međutim, postoje i neki protuargumenti. Iznijet ću ih u nastavku.
Planeri danas svoje sudjelovanje u politici vide vrlo drugačije nego prije nekoliko desetljeća. U dvadesetim i tridesetim godinama bio je običaj odvojiti postupak planiranja od politike i biti "iznad" politike. Planer je izvještavao isključivo "nepolitičkom" odboru za planiranje. Vremenom je postalo jasno da ga izoliranje planeta od politike čini manje učinkovitim jer se odluke donose na području politike. Uz to, postalo je jasno da izraz "nepolitički" zavarava. Na primjer, uključivanje skupine utjecajnih građana u javno vijeće u osnovi je politička odluka. Skupina manje moćnih građana vjerojatno će planerima dati vrlo različite upute. Zapravo, nitko nije izvan politike, jer svatko ima svoje interese i vrijednosti, a to je bit politike.
Koncept da proces planiranja treba odvojiti od politike rodio se tijekom pokreta za reformu općinske vlasti krajem 19. i početkom 20. stoljeća. U tom je razdoblju izvršna vlast u mnogim gradovima prešla s bivših struktura poput njujorške Tammany Halla na državne službenike, a na nekim mjestima i na profesionalne menadžere koji nisu bili dio niti jedne političke stranke. U nekim je gradovima administrativna reforma dovela do nove upravljačke strukture: izabrani gradonačelnik igra uglavnom ceremonijalnu ulogu, dok stvarna odgovornost i ovlasti snose gradski upravitelj kojeg angažira zakonodavno tijelo. Zagovornici reformi bili su mišljenja da je politika prljava i često korumpirana aktivnost i što manje utječe na planiranje, to bolje. Suvremeno gledište na te događaje glasi da je reformski pokret donekle bio pobjeda bogate srednje klase nad strukturama koje su zastupale interese radničke klase i novopridošlih imigranata. Jednostavno rečeno, reforma nije bila toliko izuzetak od politike koliko preraspodjela političke moći.
Podjela moći
Okruženje u kojem planer djeluje karakterizira kombinacija političke, ekonomske i pravne moći. To se odnosi na bilo koji planer u bilo kojoj zemlji, posebno na Sjedinjene Države. Američki ustav stvoren je kako bi ograničio moć vlasti - ne samo da bi zaštitio naciju u cjelini od tiranije, već i zaštitio manjine od "većinske tiranije". Očito je da sustav nije stvoren kako bi se olakšala brza i odlučna vladina akcija. Politička moć u Sjedinjenim Državama podijeljena je na više razina. Prvo, distribuira se među raznim razinama izvršne vlasti. Lokalne i državne vlasti daleko su moćnije u odnosima s nacionalnom vladom nego u većini drugih demokracija zapadnog svijeta, poput Francuske ili Britanije. Lokalne i državne vlasti u pravilu dobivaju mnogo više vlastitih prihoda od sličnih vlada u drugim zemljama. Financijska snaga i politička autonomija isprepleteni su. U Sjedinjenim Državama izvršna autonomija na državnoj i lokalnoj razini počiva na Ustavu koji, kako su naumili njezini autori, oštro ograničava ovlasti savezne vlade: protivljenje koncentraciji vlasti dugogodišnja je američka politička tradicija.
Drugo, postoji takozvano razdvajanje grana vlasti: izvršne, zakonodavne i sudbene. Ova podjela seže do osnutka naše države i namjere autora Ustava da obuzdaju vrhovnu vlast, strukturirajući je tako da utjecaj svake grane vlasti bude uravnotežen utjecajem druge dvije. Planiranje je odgovornost vlade i očito je u funkciji izvršne vlasti. Međutim, potrebna su financijska sredstva kako bi gotovo svi planovi zaživjeli. Određivanje visine poreza i raspodjela sredstava funkcije su zakonodavnog tijela. Izvršna i zakonodavna vlast su, naravno, ograničene na pravosuđe. Suce na saveznoj razini imenuje izvršna vlast, a odobravaju ih zakonodavci. Na državnoj i lokalnoj razini mehanizam za formiranje sudstva različito je strukturiran: u nekim se slučajevima suci imenuju prema saveznom modelu, a u drugim se biraju.
Uz podjelu vlasti na izvršnu, zakonodavnu i sudsku, lokalna se vlast može podijeliti i administrativno. Urbana aglomeracija, koja je jedan ekonomski i socijalni entitet, može se podijeliti na desetke ili čak stotine jurisdikcija. Paralelno s upravnim okruzima, mogu postojati razni okruzi, čije vodstvo ima određene izvršne ovlasti i odgovornosti. Na primjer, školski okruzi općenito su ovlašteni naplaćivati porez i, u nekim slučajevima, otuđivati imovinu. U mnogim državama okružne vijećnike izravno biraju stanovnici Distrikta, koji zauzvrat bira okružnog nadzornika. Dakle, administrativna struktura koja upravlja školama paralelna je strukturi lokalne uprave i nije njezin dio. Međutim, obje strukture obračunavaju porez na isto stanovništvo, imaju ovlasti donositi odluke o korištenju zemljišta, izdavati dugove i vršiti kapitalna ulaganja. Na sličan način mogu se organizirati i druge vlasti, na primjer one odgovorne za vodoopskrbu, kanalizaciju ili transport.
Sjedinjene Države imaju jaku tradiciju poštivanja prava privatnog vlasništva. Pravni sukob između države i vlasnika imovine je neizbježan. Granice ovih prava u konačnici određuje sudstvo. Uz to, kao što smo već primijetili, sudovi se često ponašaju kao čuvari privatnih prava i kao takvi mogu zahtijevati određene radnje od drugih grana vlasti. Možda je najpoznatiji primjer borba protiv rasne segregacije u školama koju zahtijeva sudac, ali mogu se navesti i drugi primjeri. Na primjer, sudsko tumačenje Zakona o Amerikancima s invaliditetom (ADA) iz 1992. godine jasno definira odgovornosti općinske vlasti u ovom području i iznos sredstava koji se moraju dodijeliti za potporu osobama s invaliditetom.
Moć u nevladinoj sferi također je vrlo raspodijeljena. Kao glasači, građani su izvor moći. Ali pojedinci također mogu formirati skupine utjecaja. I svaki planer koji radi u gradu u kojem je velik dio stambenih zgrada u privatnom vlasništvu brzo naleti na njih. U mnogim gradovima sindikati imaju veliku moć. Sljedeći su primjer organizacije za zaštitu okoliša kao što je Sierra Club ili lokalna društva za zaštitu. Veliki vlasnici imovine - i neizgrađeno zemljište i zgrade - također posjeduju određenu količinu moći, kao i lokalni poslodavci. Planiranje korištenja zemljišta, investicijske i građevinske aktivnosti vrlo su usko povezane. Stoga su zaposlenici u građevinskoj industriji - i menadžeri i obični radnici - često glavni igrači u donošenju odluka i rješavanju kontroverznih pitanja planiranja.
Uz činjenicu da građani sudjeluju u procesu planiranja pojedinačno ili kao predstavnici određenih skupina, sami planeri organiziraju određeno sudjelovanje građana; djelomično kako bi se javnost angažirala u planiranju, ali i zato što to često zahtijeva zakon. Većina saveznih subvencija odnosi se na izgradnju autocesta, vodovoda i kanalizacije, projekte lokalnog gospodarskog razvoja i slično. dodjeljuju se samo ako je unaprijed ispunjen uvjet za organizirano sudjelovanje građana. Takvi zahtjevi nisu prazna formalnost. Zapravo se provode bez vanjskog pritiska, jer planeri i općinski službenici dobro znaju da bi se, ako se ti zahtjevi zanemare, projekt mogao zatvoriti iz proceduralnih razloga predviđenih zakonom koji kažnjava nepoštivanje saveznih zahtjeva za sudjelovanjem građana.
Mnogi planeri na kraju završe s idejom sudjelovanja građana u procesu planiranja, ali to može biti frustrirajuće. Planera koji ima zajedničku viziju grada može obeshrabriti sudjelovanje građana koji su uglavnom usredotočeni na ono što se događa u njihovom matičnom području i nisu previše zainteresirani za "veliku sliku". Iskustvo mnogih planera pokazuje da su građani nestrpljivi da sudjeluju u raspravama o problemima oko svog doma, ali obično je vrlo teško uključiti ih u veće rasprave, poput regionalnog planiranja. Na neki se način vizija lokalnog stanovništva pokorava pravilu izravne perspektive u slikanju: predmeti smješteni bliže gledatelju u daljini izgledaju mnogo veći od objekata iste veličine. Stoga, kao planer koji aktivno sudjeluje u građanskom sudjelovanju, možete postati očajni ako se vaša profesionalna prosudba, možda rođena iz sati proučavanja određene situacije, preusmjeri jer je u suprotnosti sa stavovima građana (ili političara). Naravno, ekonomist, menadžerski analitičar ili bilo koji drugi stručnjak doživljava slične osjećaje kada daje savjete u određenoj političkoj situaciji.
Ovo je temeljna činjenica političkog života: lakše je mobilizirati javnost na prosvjed nego izraziti potporu. Stoga se situacija često razvija na takav način da postoje skupine koje su spremne oduprijeti se procesu, ali ne postoji niti jedna skupina koja mu može pridonijeti. Javno protivljenje stalo je na kraj mnogim inicijativama planera. Svaki građanin ima priliku izraziti svoje mišljenje i u tom je smislu sudjelovanje građana demokratsko. Međutim, ne odražava uvijek javno mnijenje koliko se čini na prvi pogled. Građanski pokreti i utjecajne skupine spontani su i mogu odražavati stavove vrlo malog udjela stanovništva, ali lokalne vlasti često podlegnu pritisku bučne, čvrsto povezane manjine. Kad bogati vlasnici kuća na javnim raspravama pogaze ideje mladog idealističkog planera o izgradnji pristupačnog stana, vjerojatno će postati mudriji i pesimističniji te će odsad imati pomiješane osjećaje o prednostima takozvane narodne vladavine.
Najutjecajnija osoba u oblikovanju metropole New Yorka nesumnjivo je bio Robert Moses. Njegova karijera započela je u zoru 20. stoljeća, puno prije ere sudjelovanja građana u procesu planiranja. Bio je briljantan i vlastoljubiv majstor političke manipulacije, siguran u vlastitu ispravnost. U mladosti je bio i idealist. Nosio je većinu odgovornosti za izgradnju autocesta, izgradnju mostova, stvaranje parkova, izgradnju različitih komunalnih objekata i uništavanje mnogih stambenih zgrada i malih tvrtki kako bi otvorio put za svoje projekte. Malo ga je zanimalo što javnost želi i više se vodio vlastitim idejama o onome što je potrebno. Izazivao je nevjerojatno oduševljenje i goruću mržnju. Nije lako procijeniti njegov utjecaj na cijeli New York i njegovu okolicu, jer je teško uopće zamisliti što bi mogli biti da Mosesa nije tamo. Sve se to može reći s izvjesnom sigurnošću - u tom bi slučaju postale potpuno drugačije.
Pariz je u 19. stoljeću imao svog Roberta Mosesa po imenu Barun Haussmann. I on je bio željan moći i nepokolebljivo čvrst; a njegove su mogućnosti također bile velike. Prošećite turističkim središtem Pariza i teško ga je poreći: lijepo je dizajniran i u njemu možete provesti slobodno vrijeme. Ali, naravno, da ste jedan od tisuća siromašnih Parižana koji su izbačeni na ulice jer je Haussmann pomeo cijele četvrti s lica zemlje kako bi oživio svoje ideje, o tom biste čovjeku razmišljali sasvim drugačije. Bilo kako bilo, nije ga bilo briga za vaše mišljenje i, vjerojatno, vašu dobrobit.
No bez obzira na mišljenje planera o sudjelovanju građana (autorovo iskustvo pokazuje da je većina planera dvosmislena u vezi s tim), ovo se pitanje ne može zanemariti. Davno su prošla vremena kad su građani uzdisali: "Nemoguće je boriti se s uredom gradonačelnika!" - i pomirili su se s neizbježnim. Bogatstvo i razina obrazovanja građana porasli su tijekom desetljeća, manje poštuju vlasti i vjerojatno su sumnjičaviji prema establišmentu. Ne namjeravaju stajati po strani i sjediti. Mojsijeva i Osmanova vremena su davno prošla.
Planer se rijetko susreće s općim konsenzusom o bilo kojem pitanju. Često postoji prilika za postizanje kompromisa i pronalaženje stava koji odgovara većini, no vrlo su rijetko sve zainteresirane strane spremne složiti se oko svojih stavova o javnom problemu. Kada se prijedlozi daju općenito, oni često dobivaju više odobrenja nego kad su detaljno navedeni. Primjerice, svi podržavamo visoku razinu zaštite okoliša, ali kad je riječ o zatvaranju određene tvornice, brzo se ispostavlja da dobrobit okoliša za neke donosi nezaposlenost drugima. Planiranje, poput politike, uglavnom se odnosi na umijeće kompromisa.
