Na Moskovskom urbanom forumu 2013. predstavljena je velika studija "Arheologija periferije", posvećena razvoju periferije Moskve. Među materijalima u odjeljku Politika u seriji Biblioteka Superpark objavljen je članak koji je pripremio Alexander Lozhkin koji ispituje načela suvremenog višestepenog teritorijalnog planiranja i praktično iskustvo u izradi strateškog glavnog i generalnog plana u Permu. Uz dopuštenje autora i nositelja autorskih prava, objavljujemo ovaj dio studije.
Među dokumentima teritorijalnog planiranja izrađenim u skladu s Zakonom o urbanističkom planiranju, glavni su planovi urbanih četvrti najvažniji, jer bi trebali utvrditi karakteristike razvoja najvećih gradova koji se danas aktivno grade. Treba, ali nemojte definirati. Gotovo svi ruski gradovi s populacijom od preko 500 tisuća ljudi tijekom 2000-ih. razvio ili ažurirao postojeće glavne planove. Međutim, ne mogu navesti niti jednog od njih gdje bi glavni planovi zaista poslužili kao stvarna osnova za izgradnju strateških planova i specifičnih razvojnih programa.
To je zbog nekoliko razloga:
Ako se u sovjetsko doba opće planiranje provodilo prvenstveno radi utvrđivanja mjesta proizvodnih snaga, danas taj zadatak nema; ciljevi izrade glavnih planova definirani su u pravilu nejasno. U većini slučajeva, glavni planovi iz 2000-ih. su razvijeni kao fiktivni demonstracijski proizvodi dizajnirani da riješe problem vlastite formalne dostupnosti, kao dokumenti, bez kojih bi vlasti imale ograničeno pravo raspolaganja zemljištem. U drugim su slučajevima glavni planovi izrađivani u interesu razvoja građevinskog kompleksa i njihov glavni (ne uvijek nazivan) cilj bio je identificirati mjesta za ulaganje za masovni stambeni razvoj. (Sl. 1)
- Nedostatak postavljanja ciljeva (ili jednostranog postavljanja ciljeva) ne omogućuje pravilno definiranje razvojnih zadataka, strategija, slijeda ("putokazi") za provedbu zadataka.
- Glavni planovi ne pružaju uravnoteženu sliku razvoja: predloženi izgledi za razvoj nisu vezani za gradske mogućnosti za izgradnju socijalne, inženjerske, prometne infrastrukture i nisu vezani za gradski proračun i stvarna ulaganja. Primjerice, Generalni plan Novosibirska (2007.) sadrži planove za izgradnju u razdoblju 2008.-2030. više od 700 km glavnih cesta i više od 40 metro stanica, što je apsolutno nerealno u smislu postojećih proračuna. No, takve prometne odluke unaprijed određuju mogućnost višespratnog razvoja perifernih područja grada visoke gustoće, koji bi trebao služiti ovim hipotetskim prijevozom. A ta se „fantastična“rješenja prevode u planiranje projekata i razvojnih projekata, što će neizbježno dovesti do nerješivih prometnih problema u bliskoj budućnosti.
- "Pretjerano" planiranje dovodi do nedostatka planiranja: općina se neprestano suočava s izborom koji joj je od objekata predloženih glavnim planom važniji.
- U glavnim planovima horizonti planiranja su pomiješani, nema faza, slijeda, prioriteta. Ne postoji razdvajanje dugoročnog, srednjoročnog i kratkoročnog planiranja i uporabe odgovarajućih instrumenata za svaku razinu. U pravilu se opći plan izrađuje za razdoblje od 20-30 godina, međutim, nesklad sa stvarnim proračunskim i investicijskim mogućnostima dovodi do činjenice da se odluke donose tijekom trajanja općeg plana, čija je provedba moguća samo u dalekoj budućnosti. Istodobno, danas se planira i gradi infrastruktura za takva „buduća“rješenja. Dakle, ionako ograničeni proračunski i investicijski resursi troše se neučinkovito.
- Programeri nemaju pojma o modernim mehanizmima upravljanja gradovima koji postoje u Rusiji i nisu upoznati s najboljim svjetskim praksama upravljanja.
- Grad je ograničen u mogućnosti odabira strategije svog razvoja, dizajnera glavnog plana, budući da je njegov izbor ograničen okvirom zakona o javnoj nabavi (94-FZ; od 2014. - Savezni zakon o državi Contract System), koji pretpostavlja cijenu i uvjete izvršenja ugovora kao glavne kriterije odabira …
- Istodobno, grad kao kupac obično ne razumije dobro što mu treba iz općeg plana i, u pravilu, nije u stanju izraditi visokokvalitetni zadatak. Odnos između programera i općine u većini je slučajeva strogo formaliziran, a kupac ima malo prilika da utječe na postupak dizajniranja i rezultat.
- Ideologija urbanog planiranja, koju ispovijeda većina ruskih urbanih planera, zasniva se na onima posuđenim sa Zapada pedesetih i šezdesetih godina prošloga stoljeća. funkcionalistički pristupi, izraženi posebno u Atenskoj povelji, danas prepoznati u svijetu kao beznadno zastarjeli.
- U Master planovima (i urbanističkim planskim dokumentima u Rusiji u cjelini) pravna razrada i razumijevanje uloge i mjesta pravnih instrumenata urbane regulacije izuzetno su slabi.
Rusko zakonodavstvo ne zahtijeva obvezni razvoj strateških dokumenata za teritorijalni razvoj. Međutim, prijelaz s jednorazinskog (master plana) na dvorazinski (strateški master plan + master plan) modela teritorijalnog planiranja gradova čini se neizbježnim ako pretpostavimo da bi se glavni plan trebao pretvoriti iz fiktivnog demonstrativnog dokumenta ili dokument koji rješava zadatke građevinskog poduzeća u obliku alata za rješavanje urbanih problema.
Po prvi puta u Rusiji takav je model implementiran u vezu Strateški glavni plan - Generalni plan Perma, koji su razvili 2008.-2010. Nizozemski ured KCAP i permski gradski ured za urbane projekte. I glavni plan i glavni plan istovremeno su samo dio opsežnih alata za planiranje, regulaciju i upravljanje razvojem koji su dostupni općini (slika 2).
U dvorazinskom modelu prostornog planiranja, Strateški glavni plan (ili Strategija prostornog razvoja) grada:
- utvrđuje ciljeve i ciljeve politike urbanog planiranja u sprezi sa socijalno-ekonomskom politikom grada;
- nije projekt, već ciljna prognoza. Strateški glavni plan nije dokument teritorijalnog planiranja, već politički sporazum;
- daje opću viziju smjerova preobrazbe grada u prilično dalekoj budućnosti;
- sadrži ciljeve za transformacije i strategije i metode za njihovo postizanje;
- polazi od stvarnih, a ne hipotetičkih resursa njegove provedbe.
-
ne zamjenjuje glavni plan. Glavni plan (kao i standardi urbanog dizajna, propisi PZZ-a, planski projekti, ciljni programi itd.) Alat je za provedbu Strateškog master plana. Glavni plan detaljno opisuje i pojašnjava, u skladu s raspoloživim resursima, prve 2-3 faze provedbe glavnog plana
(Slika 3);
može se prilagoditi nakon završetka svake od faza njegove primjene
Strateški glavni plan može se alegorijski predstaviti kao vizija budućeg grada na horizontu planiranja koju u principu možemo vidjeti. To je skup prilično idealiziranih ciljeva i putokaza za njihovo postizanje. Prirodno, i vizija ciljeva i mehanizmi za njihovo postizanje trebali bi se mijenjati kako im se približavamo.
Glavni plan u takvom modelu postaje plan prva dva ili tri koraka do cilja. Stupanj razrađenosti ovih koraka trebao bi biti različit. Prva faza (4-8 godina) trebala bi sadržavati skup specifičnih međusobno povezanih aktivnosti, također povezanih s dugoročnim planiranjem proračuna. Upravo je taj dio generalnog plana podložan odobrenju, a mjere propisane u njemu kasnije se odražavaju u planovima funkcionalnih tijela gradske uprave. Planiranje na ovoj razini pretežno je preskriptivno i zahtijeva izgradnju mehanizama provedbe. Planiranje sljedećih faza uglavnom je predviđajuće i indikativno, a njihova se specifikacija provodi na kraju provedbe prve faze. Dakle, opći plan iz dokumenta koji se razvija jednom u 20-30 godina, formalno rigidno definirajući planove za razvoj grada, ali zapravo zanemaren, pretvara se u redovito (svake 4-8 godine) aktualizirani dokument koji je zapravo izvršan.
Prema ovom modelu razvijen je Generalni plan Perma, u kojem je trajanje prve faze određeno 6 godina, druge 7-12 godina. Inovacija generalnog plana Perma bilo je odbijanje funkcionalnog zoniranja u duhu Atenske povelje, kada je postavljena podjela gradskog teritorija na javnu i poslovnu, stambenu, industrijsku i skladišnu i rekreacijsku zonu. U Generalnom planu Perma, na funkcionalnoj zonirajućoj karti prikazani su standardni teritorijalni obroci, za koje se određuju razvojni parametri, međusobno povezani u parametarski model. To omogućuje, ako je potrebno, procjenu posljedica određenih prijedloga za razvoj teritorija ili odluka o upravljanju. Dakle, u rujnu 2013. godine Zavod za urbane projekte (A. V. Golovin) procijenio je prijedloge za izmjene i dopune Generalnog plana Perma, uključujući prijedloge PIK grupe za razvoj teritorija bivše zračne luke Bakharevka. Analiza je pokazala da će razvoj ovog teritorija podrazumijevati povećanje obveza općine za izgradnju socijalne i prometne infrastrukture za 15 milijardi rubalja. Koristeći "tradicionalni" model općeg planiranja, takva bi procjena bila moguća tek nakon izrade detaljnog projekta planiranja teritorija.
Dvoslojni model teritorijalnog planiranja nije u suprotnosti s važećim zakonodavstvom, međutim, u Permu su se pojavila pitanja o zakonitosti izrade Strateškog glavnog plana od strane općine. Iako danas Kodeks urbanističkog planiranja predviđa da dokumente teritorijalnog planiranja treba izrađivati na temelju razvojnih strategija, govorimo o programima za socio-ekonomski razvoj regija i općina, kao i o strategijama pojedinih gospodarskih sektora. Čini se preporučljivim uključiti na ovaj popis (možda kao glavnu osnovu za opće planiranje) i strategije prostornog razvoja kako bi se izbjegli formalni pristupi dizajnu i problemi o kojima sam gore napisao.
Materijali Permskog strateškog master plana dostupni su na web mjestu www.permgenplan.ru.
